《能源法》明確強化能源規劃工作

《能源法》明確強化能源規劃工作

高虎  何則

中國宏觀經濟研究院能源研究所

能源是經濟社會發展的重要物質基礎和動力源泉。能源規劃是指導能源行業發展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導社會資本投向、制定相關政策的重要依據。2024年11月8日，十四屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議表決通過《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），這是我國能源領域首部基礎性、統領性法律。《能源法》首次從法律層面明確了能源規劃體系和工作機制，為全國和各地開展能源規劃工作提供了法律遵循。

一、我國開展能源規劃具有扎實工作基礎

能源規劃是國民經濟和社會發展規劃體系中不可或缺的組成部分?！秶鴦赵宏P于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發〔2005〕33號）明確提出要編制能源發展規劃，并將其作為國民經濟和社會發展規劃的重要專項規劃。國家和地方每5年編制實施一系列能源發展規劃，在能源規劃工作上積累了豐富實踐經驗。如，在綜合能源規劃方面，國家編制實施了能源發展“十一五”“十二五”“十三五”規劃及《“十四五”現代能源體系規劃》；在分領域方面，國家編制發布了煤炭、石油、天然氣、可再生能源等行業五年發展規劃；在更為細分領域，還編制了水電、風電、太陽能發電、生物質能等五年發展規劃。此外，對一些處于成長期的新興行業或建設周期較長的產業還編制了中長期發展規劃，包括可再生能源、核電、抽水蓄能、氫能產業發展等中長期規劃，穩定了這些行業長期發展的社會預期。在地方能源發展規劃方面，各省區每五年也都編制了綜合能源及符合自身資源稟賦特征的分領域能源發展規劃。此外，一些地級市政府也編制了地方能源發展規劃，指導本地具有優勢的能源行業發展。

在多年規劃工作實踐基礎上，我國出臺了一系列能源規劃管理政策，如《省級能源發展規劃管理辦法》（國能規劃〔2016〕46號）、《能源規劃管理辦法》（國能發規劃〔2019〕87號）等，逐步確立了國家級綜合能源規劃、國家級分領域能源規劃和區域能源規劃、地方能源發展規劃等多層級能源規劃體系和管理體系。將能源規劃實施、管理有關規定及行之有效的經驗做法以法律形式固定下來，更有利于推動能源規劃統籌政府和市場、當前和長遠、全面和重點、整體和局部的關系，發揮規劃對能源發展的引領、指導和規范作用，推動能源行業高質量發展。

二、新時期加強能源規劃指導能源發展具有重要意義

當前，我國生態文明建設邁入以降碳為重點戰略方向的新階段，能源既是推動和保障社會進步的重要動力，也是實現雙碳目標的主戰場，需要進一步強化能源規劃的“指揮棒”作用。通過制定能源規劃，對能源行業發展方向加以引領、產業布局加以指導、市場行為加以規范，有助于克服能源市場本身運行的盲目性。

首先，能源行業自身復雜特點決定了需要發揮能源規劃的統籌協調作用。一方面，能源行業技術種類多、上下游產業鏈長，既包括煤炭、石油、天然氣、水電、風電、太陽能發電及核電等能源生產，還包括輸電網絡、油氣管網、熱力管網、LNG接收站設施、儲油儲氣庫、加油加氣站等中間儲、輸、運環節，也包括煤電、煤化工、石油化工、熱力站等中間加工轉化部門，在終端還包括各類用電、用氣、用熱部門。因而，能源產、供、儲、銷、用各個環節都要在規劃中加以統籌，做好能源產業鏈上下游、能源品種之間、各地區之間的優化協調。另一方面，很多能源項目是大型工程、民生工程，如大型水電站、核電站、輸電輸油輸氣網絡等，項目建設周期長，從建設啟動到投運都需要很多年，到全部投產可能要超過10年，運行生命期更是長達幾十年；在如此長的時間范圍內，更加需要在能源規劃指導下做好能源工程內外部之間的合理銜接，確保能源項目的順利建設及平穩運行。

其次，我國能源轉型所處階段決定了必須持續發揮能源規劃的戰略指導作用。我國是全球最大的能源生產和消費國，煤炭在能源結構中占據較大比重。但經過幾十年的能源轉型努力，我國煤炭消費占比已從最高峰的73%降至2023年底的55.3%，天然氣、水電、核電、風電、太陽能發電等清潔能源占能源消費量比重提升至26.4%，清潔能源發電裝機占比達到58.2%、發電量占比達到39.7%，能源結構明顯改善。從“十四五”開始，我國已進入到清潔能源成為能源消費增量主體的新階段，能源轉型也進入到以降碳為主要方向的新時期。國家提出雙碳目標后，在清潔能源對傳統能源進行替代的過渡階段，容易發生能源安全風險。一是，具有波動性特點的清潔能源比重提升，會對能源安全穩定運行提出更高要求；二是，傳統能源起著重要安全兜底保障作用，在向低碳轉型、功能定位轉變過程中，容易發生保障能力下降的風險；三是，近年來極端天氣頻發，不僅加劇新能源出力不確定性，也增加了能源負荷的變化強度，能源供需兩端協調保障的難度愈發加大。在此背景下，更需從能源系統安全角度出發，強化能源規劃工作，既做好新能源長期發展戰略，也要指導傳統能源做好兜底保障，確保能源安全有序轉型。

第三，發展能源新質生產力更加需要發揮能源規劃的創新引導作用。能源發展往往是推動人類社會進步的重要動力，從薪柴和火、到煤炭和蒸汽機，再到石油和內燃機，以及到電力和電力驅動機械，都是能源技術進步大幅提升社會生產力的重要體現。這反映了能源發展本身是技術推動、創新推動、能源裝備發展推動的重要規律，同時也說明能源利用方式進步正是科技創新的重要動力源泉。當前，全球正如火如荼開展新一輪科技革命和產業變革，人工智能、新材料、高端裝備制造等產業正深度影響社會發展進程，風電光伏、新型儲能、綠色氫氨醇等眾多新能源是這些新興產業的重要代表，也是發展能源新質生產力的重點領域。在新發展階段，必須發揮能源規劃的引領作用，把創新作為能源發展的重要方向，加快推動能源技術變革、產業變革、模式變革，確保能源生產和消費革命的動力更加強勁、過程更為低碳。

三、《能源法》就強化能源規劃工作做出系統部署

《能源法》明確了能源規劃的作用和類型組成，規定了各級各類能源規劃的編制主體、依據、要求和主要內容，并就規劃的批準公布、評估修訂等程序作出規定，確立了完善的能源規劃管理制度。

一是明確了能源規劃作用及組成。法律明確要求國家制定和完善能源規劃，發揮能源規劃對能源發展的引領、指導和規范作用。法律明確能源規劃主要由“兩級三類”組成，“兩級”分別為國家級和省級，“三類”包括綜合能源規劃、分領域能源規劃和區域能源規劃。從層級看，國家級能源規劃統領全國能源發展方向，省、自治區、直轄市能源規劃要依據全國能源規劃，對本行政區域內能源建設做出安排。從類型看，綜合性能源規劃對規劃期內我國能源發展的總體方針、主要目標、重大生產力布局和任務舉措等做出綜合性部署。分領域能源規劃主要對具體能源行業的發展目標、區域布局、重大項目等進行專項安排。區域能源規劃主要對一定區域內的能源發展作出部署，統籌協調好跨省跨區能源產供儲銷體系建設及重大基礎設施建設布局等工作。

二是明確了能源規劃編制主體。針對綜合規劃、分領域規劃、區域規劃和省、自治區、直轄市規劃等不同層級及類型的能源規劃，法律分別明確了各自編制主體。首先，國務院能源主管部門會同國務院有關部門，負責編制全國綜合能源規劃以及煤炭、電力、油氣和可再生能源等全國分領域能源規劃。其次，針對區域規劃具有跨行政區的特點，法律明確其編制主體是國務院能源主管部門會同國務院有關部門和有關省、自治區、直轄市人民政府。第三，根據行政區的層級不同，地方能源規劃的編制主體有所不同。其中，省、自治區、直轄市能源規劃的編制主體是本級人民政府能源主管部門會同有關部門；設區的市和縣級行政區能源規劃的編制主體是本級人民政府。

三是提出了能源規劃編制依據。法律針對能源規劃類型和層級，明確了各自的編制依據，確保能源規劃與其他規劃以及各級各類能源規劃之間的協調一致。首先，作為國民經濟和社會發展規劃的專項規劃，全國綜合能源規劃應依據國民經濟和社會發展規劃編制；同時，考慮到規劃銜接、“多規合一”和能源工程項目審批要求，法律明確全國綜合能源規劃應與國土空間規劃等相關規劃做好銜接。其次，全國分領域能源規劃作為全國綜合能源規劃的重要支撐，要依據全國綜合能源規劃編制。第三，考慮到區域的多樣性和差異性，區域能源規劃要符合全國綜合能源規劃，并在與全國分領域能源規劃銜接基礎上，根據區域經濟社會發展需要和能源資源稟賦情況、能源生產消費特點、生態環境保護要求等編制。此外，與編制主體相對應，根據行政層級不同，省、自治區、直轄市能源規劃應依據全國綜合能源規劃、相關全國分領域能源規劃和相關區域能源規劃編制；設區的市級人民政府、縣級人民政府需要編制能源規劃的，按照省、自治區、直轄市人民政府的有關規定執行。

四是規定了能源規劃編制要求和內容。首先，在編制要求方面，考慮到能源規劃涉及領域寬、影響范圍廣、技術性強，在規劃制定過程中需要遵循能源技術變遷、能源低碳轉型和因地制宜發展等能源發展的客觀規律；同時，能源規劃要確保能源產供儲銷體系協調建設，做好上下游、內外部、中長期的統籌銜接。因此，法律明確，編制能源規劃應當遵循能源發展規律，堅持統籌兼顧，強化科學論證。其次，在規劃論證方面，法律要求組織編制能源規劃的部門應當征求有關部門、相關企業和行業組織以及有關專家等方面的意見。一方面，要針對能源發展對促進經濟社會發展的重要作用、能源生產力布局的合理性、重大能源項目的技術經濟可行性及環境影響評價等進行充分論證；另一方面，能源工程涉及部門多、牽涉范圍廣，應充分考慮各利益相關方的意見，匯聚各方面力量開門編制規劃。此外，在主要內容方面，法律明確要求能源規劃應當明確規劃期內能源發展的目標、主要任務、區域布局、重點項目、保障措施等內容，從而發揮能源規劃對行業發展方向上的引導、布局上的優化以及重大項目開發時序上的安排等作用。

五是規定了能源規劃的批準修訂程序。法律明確了能源規劃要經過審批后實施，并經評估后適時調整。首先，能源規劃按照規定的權限和程序報經批準后實施，經批準的能源規劃應當按照規定予以公布。其次，規劃編制部門應當就能源規劃實施情況組織開展評估，對規劃目標完成情況、重點任務落實情況、重大工程項目實施情況等進行分析評估，及時發現規劃執行中出現的相關問題，并分析產生問題的原因，提出有針對性的對策建議。最后，根據評估結果，對確需調整的能源規劃，除非國家另有規定，應當報經原批準機關同意；通過規劃評估和調整，使得規劃更好地適應經濟社會發展的新形勢和新要求。