發展新就業形態須強化法治保障

發展新就業形態須強化法治保障

全國政協社會和法制委員會辦公室

就業是民生之本。近年來，隨著新一輪科技革命和產業變革深入發展，移動互聯網、大數據、人工智能等信息技術廣泛應用，共享經濟、平臺經濟等新業態、新模式不斷涌現，外賣騎手、快遞小哥、網約車司機、網絡主播等新就業崗位迅速增長。習近平總書記多次親切看望新就業形態勞動者群體，稱贊他們是“勤勞的小蜜蜂”，是“美好生活的創造者、守護者”。當前，新就業形態已成為覆蓋經濟社會各領域、關系國計民生各方面、影響億萬百姓工作生活的重要就業方式。

一、新就業形態勞動者已成為推動發展的重要力量

新就業形態勞動者是指依托互聯網平臺就業的人員，主要包括網約配送員、網約車駕駛員、互聯網營銷師等，他們已成為我國職工隊伍的重要組成部分。2023年第九次全國職工隊伍狀況調查結果顯示，全國職工總數有4.02億人左右，其中新就業形態勞動者數量達8400萬人，占職工總數的21%，多數是35歲以下的年輕勞動者。新就業形態為越來越多勞動者提供了就業新選擇和職業新賽道，在保就業、穩就業、擴就業中發揮了重要作用。

新就業形態涉及餐飲、快遞、物流、衛生、教育、零售等許多行業，豐富的就業崗位促進了各類人才供給的互聯互通，促進了勞動力的線上流動和產業鏈的深化合作，成為增加勞動者收入的重要渠道。在某些領域，新就業形態勞動者的平均月收入高于傳統靈活就業勞動者的平均月收入，其中依托平臺自主經營勞動者的平均小時收入高于單位勞動者的平均小時收入。新就業形態還為低收入人群、就業困難人員、農村轉移勞動力等群體增加了就業機會。

不同于傳統就業方式，新就業形態具有勞動關系靈活、工作內容多樣、工作方式彈性、創業機會互聯等顯著特點。在我國已進入互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合階段的背景下，新就業形態正在對傳統職業和崗位進行重塑，擴大了就業資源的配置范圍，打破了就業的時空限制，開辟了就業市場新空間，改變了傳統就業理念和就業方式，就業總量、結構、類型等方面出現重大變化。特別是在新就業形態下，勞動者積極性主動性創造性得到極大提升，成為激發社會創新創業創造的重要動力。很多小微企業抓住“互聯網+”機遇，實現了創新發展和轉型升級。越來越多的新就業形態勞動者根據自己的能力、興趣、時間和社會資源，以自雇身份參與平臺發包工作，找到自我實現的新途徑，實現了人生夢想和自身價值。

二、用發展的眼光看待新就業形態存在的突出問題

新就業形態在穩增長穩就業等方面發揮重要作用的同時，也出現了部分行業就業質量不高、勞動者權益保障不夠、相關法律法規體系不完備等問題。

數字化管理可能帶來算法困境。各類互聯網平臺是新就業形態的主要“容納器”。平臺企業利用大數據等先進技術進行人力資源管理，大大提高了管理效率，降低了管理成本，促進了平臺經濟的發展和就業規模的擴展。同時也要看到，平臺企業擁有壟斷地位和信息不對稱優勢，存在單方面制定數據算法規則、勞動者參與度低、行業監管不夠到位、勞資矛盾較多等問題。2024年，全國法院審結一審涉新就業形態民事案件超8萬件，涉及社會保險糾紛、保險合同糾紛、交通事故責任糾紛等多個方面。身處“算法控制”之下，部分新就業形態勞動者的職業認同感自豪感歸屬感不強，負面情緒有所積累。此外，新就業形態勞動者還缺乏有效表達訴求的渠道，維權能力相對較弱。

新就業形態勞動者權益保障難度大。新就業形態勞動者往往需要隨時待命、隨時工作，工作時間長、勞動強度大，難以得到正常的休息和享受正常的休假。“四季無休、三餐不定、兩腿不停”是工作常態，特別是在“618”、“雙11”等網購高峰期，快遞小哥甚至要通宵工作。新就業形態下勞動關系呈現復雜性和多樣性，勞動者有著更大的職業風險和不確定性，權益保障面臨許多亟待解決的瓶頸問題。由于新就業形態具有勞動關系模糊、勞動者流動性強、工作時間靈活等特點，許多新就業形態勞動者沒有被納入現有的養老保險、醫療保險等社會保障體系，參保率比較低。新就業形態勞動者在遭遇疾病、工傷等風險時，獲得社會保障不足，自身經濟負擔和生活壓力相對較大。據相關調查研究顯示，我國靈活就業人員參加城鎮職工養老保險、醫療保險的比例僅為50%左右，遠低于勞動合同工的參保比例。自2022年7月起，北京、上海、江蘇等7省市開始試點新就業形態就業人員職業傷害保障，探索創新“按單繳費”的保障模式，取得良好效果，但仍需持續優化。

現行的法律法規體系還不能完全適應新就業形態發展需要。黨和國家高度關注支持、引導、規范新就業形態發展，近年來出臺了一系列政策文件。例如，國務院辦公廳印發《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》，人力資源和社會保障部等8部門聯合印發《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》，人力資源和社會保障部辦公廳印發《新就業形態勞動者休息和勞動報酬權益保障指引》等，各地針對靈活就業出臺相應的政策措施，加強對新就業形態的規范管理。同時也要看到，目前對于新就業形態發展的支持力度仍顯不足，政策效力還相對有限。我國的勞動法、勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法等法律制定時間較早，當時的社會背景與當前數字經濟時代相比有著天壤之別，特別是在勞動用工市場化的廣度和深度、勞動用工模式的靈活性等方面有很大區別。現行法律滯后于實踐發展，對一些涉及新就業形態的重要法律概念、權利義務關系等尚未明確，難以有效回應新就業形態發展帶來的諸多挑戰。

總的來看，新就業形態作為新生事物，既蘊含著發展的趨勢和旺盛的生命力，也有相伴而生的新問題和新挑戰。我們要順應歷史趨勢，用發展的眼光看待新就業形態，找準亟須規范的問題，跟進做好管理服務工作和法治保障工作，推動新就業形態高質量發展。

三、運用法治方式支持和規范發展新就業形態

新就業形態發展中的問題，根本上在于制度建設滯后于實踐。習近平總書記強調，新業態雖是后來者，但依法規范不要姍姍來遲，要及時跟上研究，把法律短板及時補齊，在變化中不斷完善。法治是治國理政的基本方式，要發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，堅持運用法治方式支持和規范發展新就業形態，不斷破解改革發展難題。

創新監管模式手段。要推動平臺企業積極承擔社會責任，通過法律法規和政策對企業的用工責任進行詳細規定，明確最高工作時間、最低工資等勞動標準要求，明確不同用工形式下的責任分擔，完善行業規范，指導平臺企業依法合規用工。秉持開放包容的態度，對平臺企業的算法進行合理規范，增強算法設計的透明度、可解釋性和公平性，防止行業性“內卷”，把勞動管理算法關進“法治籠子”。探索建立基于人工智能、大數據的“互聯網+”監管新模式，推動政府部門與平臺企業數據互聯互通，完善多方參與的協同治理機制，出臺多部門協同執法辦法，定期評定平臺企業履責情況，形成監管合力，避免多頭執法、各自為政、監管空白。

依法保障勞動者權益。要采取多種手段維護好快遞員、網約工、貨車司機等新就業形態勞動者群體的合法權益。新就業形態勞動者權益保障覆蓋勞動者各方面權益，必須抓住勞動關系這個關鍵環節，準確把握不同行業新就業形態勞動者的利益訴求，制定具有差異性和個性化的權益保障策略，多環節同時發力，精準分類施策。健全多層次的社會保障體系，探索試行適應新就業形態的社會保險繳費方式，推出不同種類的社會保險產品，進一步提升勞動者的參保率。在試點的基礎上，積極有序擴大新就業形態就業人員職業傷害保障。相關部門要加大對侵害勞動者權益行為的打擊力度，探索建立多元糾紛化解機制，暢通申訴維權渠道，引導勞動者依法合理維權。將新就業形態勞動者作為法律援助的重點群體，提供更加精準便捷的法律支持，幫助權益受損勞動者及時得到法律救濟。

強化關愛服務保障。要依托黨建工作強化服務保障，推進黨建工作與新就業形態深度融合，從有形覆蓋向有效覆蓋轉變，探索行之有效的黨建工作新模式，著力營造理解、尊重、關愛新就業形態勞動者的社會氛圍。將新就業形態勞動者納入公共就業服務范圍，加強職業培訓，開設免費職業培訓課程，提高職業技能，提供更穩定的發展空間。把新就業形態勞動者的獨特優勢和基層治理的現實需求緊密結合，引導鼓勵新就業形態勞動者積極參與行業治理和城市基層治理，使其成為社會治理的重要力量。充分發揮各級工會組織的積極作用，完善集體協商協調機制，健全新就業形態勞動者職工代表大會制度，推動構建和諧勞動關系，幫助解決急難愁盼問題，讓勞動者聽得到工會聲音、看得到工會身影、感受得到工會溫暖。

健全法律法規體系。要堅持用發展的眼光看待新生事物，密切關注新就業形態發展態勢，兼顧規范和激勵、保護和促進，聚焦重點，先行先試。既要遵循我國勞動就業制度改革發展的一般要求，又要呼應新就業形態之“新”，及時把實踐中符合新就業形態特殊性且行之有效的規定、做法和經驗等成果上升為法律。在時機成熟時適時修訂勞動法、勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法等法律，以全國統一立法的形式，明確新就業形態勞動關系的性質、構成要件、認定標準以及勞動者權益保障措施，做好法律層面、行政法規層面以及行業管理層面的銜接，為新就業形態發展提供權威性、一致性的法律依據，推動新就業形態高質量發展和勞動者權益保障互促共進。