河南省自然資源廳：關于深化城鎮詳細規劃改革賦能城市更新和高質量發展的通知

各省轄市、濟源示范區、航空港區自然資源主管部門：

為深入貫徹中央城市工作會議精神，落實《中共中央、國務院關于推動城市高質量發展的意見》（中發〔2025〕16號）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》（中辦發〔2025〕34號）、《河南省人民政府辦公廳關于實施城市更新行動的指導意見》（豫政辦〔2023〕51號）、《自然資源部關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》（自然資發〔2023〕43號）要求，進一步提高我省城鎮詳細規劃編制管理水平，全面支撐高質量城市更新，推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，提升空間利用效益、激發城市發展活力、改善城市風貌品質，現將有關事項通知如下。

一、聚焦重點問題，改進城鎮詳細規劃編制內容

（一）完善分層分類的規劃編制體系。全面落實“單元+街坊”分層編制體系，準確把握單元、街坊層面詳細規劃編制內容和管控要求的差異，建立適應本地需要的詳細規劃編制管理模式，重點探索與存量空間盤活相適應的詳細規劃編制實施管理體系。單元詳細規劃應依據單元劃分方案、已批詳細規劃評估成果等，分解傳導總體規劃確定的強制性內容，明確單元主導功能、用地布局、建設規模、公益性設施等，對單元內國土空間開發利用作出統籌安排；街坊詳細規劃應嚴格落實單元詳細規劃管控要求，對本街坊土地使用作出具體安排，明確街坊內各地塊開發建設要求，指導地塊實施建設。各地應依據不同單元類型加強分類管控，重點發展單元應強化核心功能產業布局、城市設計、交通組織等內容；城市更新單元應加強問題摸排、需求調查、資源梳理，明確城市更新策略，重點對城市更新改造用地進行詳細引導；歷史保護單元應以風貌協調性和延續性為切入點，加強整體格局保護及歷史資源的活化利用。

（二）因地制宜優化公共服務設施配置。貫徹“人民城市”理念，圍繞“一老一小一青壯”全齡友好城市建設，重點面向社區居民適宜步行范圍內的服務需求，合理確定公共服務設施用地布局和配置要求，補齊養老體育、文化、停車等設施短板。依據城市人口分布及結構變化等，合理分析本地養老設施、基礎教育設施供需關系，進一步提高養老設施配建標準，優化養老服務設施布局，推動養老服務供給與需求更加協調適配；結合實際差異化配建基礎教育設施，探索空間預留、按需配建、剛彈結合的規劃管控方式，避免教育資源閑置浪費。鼓勵依法盤活利用閑置低效廠房、校舍、集體房屋、商業設施等社會資源用于養老、托育等公益事業，提高資源利用效率。

（三）著力提升城市安全韌性。充分銜接消防、防洪排澇、抗震防災及相關基礎設施專項規劃，統籌利用地上地下空間，合理規劃市政基礎設施用地及管線布局，明確應急避難場所布局和規模，加強“平急兩用”公共基礎設施規劃布局和管控，科學設置重大危險源及線性基礎設施安全防護距離。嚴格落實上位規劃確定的生態廊道、城市藍線、城市綠線、洪澇風險控制線等，保護城市河湖水系、濕地和水環境，打造適應能力強、恢復速度快的韌性城市，增強城市風險防控能力。

（四）支持創新空間和新質生產力發展。適應新產業、新業態需要，優先保障科技創新、戰略性新興產業、未來產業發展空間。在保障安全、環保的前提下，深化空間、人口、產業、交通一體規劃，結合社區生活圈構建，統籌布局產業空間、居住空間和商業、公共服務等各類配套設施，實現城市組團內部的多功能配置，探索設定不同主導功能單元的產居比約束性指標，改善職住平衡。鼓勵探索產業用地與配套服務設施用地等混合開發利用模式，明確用途和比例要求。結合城市更新，推動存量低效用地、建筑功能轉換，有序引導單一功能產業園區向產城融合的產業社區轉變，允許居住用地向產業用地合理轉換并適當簡化程序。鼓勵在低效工業用地、老舊廠區等區域植入創意、研發等新業態，以點帶面盤活存量土地，激發片區發展活力。

（五）加強歷史文化保護和風貌塑造。傳承城市歷史文脈，保護和活化利用歷史文化名城名鎮、歷史街區、文保單位、歷史建筑等各類歷史資源，保護和延續街區的空間肌理和風貌特色，加強場所塑造和景觀設計，增強街區活力。文保單位及歷史建筑周邊新建、改建、擴建的建筑體量不宜過高、過大，應與其體量、風貌相協調。強化規劃管控引導作用，以功能復合、密度適中、高低錯落、藍綠交織為目標，加強城市景觀風貌管控，在城市中心區、商業商務區、交通樞紐區、濱水臨山地區等核心功能區域同步開展詳細城市設計。加強對城市天際線、第五立面的引導，結合低空經濟發展，與城市空域管制相銜接，科學劃定高度分區，嚴格限制超高層建筑，合理布局標志性建筑和重要開敞空間，形成錯落有致、統一協調的天際線和清晰有序的高點俯瞰景觀。

（六）推動城市地上地下空間復合利用。強化地上、地下空間統籌規劃，探索城市空間分層規劃和資源復合利用。明確地下空間的開發功能與設施、開發強度、開發深度、開發邊界、建設規模等規劃控制指標和要求，提出符合安全要求的連通區域、連通方式以及地上地下空間復合利用和功能協調的有關要求。鼓勵在符合安全標準和綜合交通規劃要求的城市綠地、廣場、公交場站建設地下公共停車設施。

（七）支持探索特殊類型詳細規劃編制。各地應結合事權，銜接特定區域、特定行業管理需要，積極探索不同類型的詳細規劃編制管理方式。線性市政交通工程等可通過編制線性設施詳細規劃作為出具規劃條件、核發規劃許可的依據。對符合相關要求和特定情形而布局在城鎮開發邊界外且納入國土空間規劃“一張圖”的零星城鎮建設用地，及有相應管理需求且完成用地審批的單獨選址項目用地，可參照街坊詳細規劃深度編制城鎮詳細規劃。鼓勵各地探索編制支撐土地、礦產、林草等不同類型自然資源資產組合供應的詳細規劃，合理確定組合供應的資源門類、邊界范圍、主要規劃用途和相應管控要求，支撐資產組合供應。

二、適應城市更新需要，促進規劃土地政策深度融合

（八）結合調查和體檢評估夯實工作基礎。城鎮詳細規劃編制要以最新年度國土變更調查、城市國土空間監測、地籍調查、不動產登記等數據為基礎，立足資源資產的權益關系，以規劃體檢評估為抓手找準空間治理問題和治理短板，明確規劃策略。對于更新區域，要加強存量資源資產調查，摸清現狀人口、用地、建筑、產業、公共空間、安全韌性等基本情況，充分了解各主體的核心需求和愿景，識別城市功能、生活品質、職住關系、設施配置等方面的問題，形成資源、需求、問題三張清單，為科學合理編制規劃奠定基礎。

（九）強化規劃、策劃、資產配置一體推進。各地要發揮好城鎮詳細規劃的實施性政策工具作用，充分考慮城市更新、城中村改造等活動中的各方權益。加強與自然資源資產配置方案和實施計劃的雙向反饋，在統籌社區基層需求、產業發展趨勢、現狀用地權屬、社會投資意向、投入產出收益等基礎上，綜合考慮預估土地價格、征收補償安置成本、土地收益、獎勵政策等經濟測算內容，合理指導詳細規劃用地布局、指標設定和設施配套，推動城鎮詳細規劃兼顧政策落實和共商共謀。

（十）倡導土地混合利用和功能合理轉換。結合推進實施城市更新行動，在符合規劃、確保安全、保障公共利益、維護合法權益的前提下，鼓勵既有城市土地混合使用和存量建筑空間功能轉換，各地要結合實際制定存量用地及建筑用途轉換的正負面清單管理辦法，建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制。在依法依規、保障安全和公共利益的前提下進行合理用途轉換，將存量建筑轉換為公共服務設施、市政基礎設施、公共安全設施的，可按照不改變規劃用地性質管理，無需調整詳細規劃；涉及其他存量建筑功能轉換或新增土地混合利用要求的，可適當簡化規劃調整程序，著力提升存量土地節約集約利用水平和空間整體價值。

（十一）因地制宜增強規劃管控適應性。在滿足安全底線要求、不破壞片區主導功能的前提下，可結合本地實際和發展需要對總體規劃非強制性內容進行適度優化。支持各地因地制宜制定或修訂地方性規劃技術標準，滿足不同發展階段、區位、類型的詳細規劃編制需求，激發市場活力。城中村改造、城市更新、老舊小區改造項目中因現狀建筑密度較高等無法達到現行標準和規范的區域，在充分論證、征求相關利害關系人意見并保障安全的前提下，可按照正向優化原則對建筑退距、建筑密度、綠地率、機動車停車位等規劃指標進行優化。支持保障民生和公益貢獻，對于增加必要的樓梯、電梯、公共走廊、無障礙設施、風道、外墻保溫等附屬設施以及景觀休息設施等情形，其新增建筑量可不計入規劃容積率。

三、嚴格依法依規，規范城鎮詳細規劃實施管理

（十二）嚴肅城鎮詳細規劃法定地位。市縣自然資源主管部門要牢固樹立依法行政意識，嚴肅規劃權威性，在各項開發建設活動中履行“先規劃、后建設”的基本要求，嚴格規范城鎮詳細規劃編制、審批和管理，確保程序合法合規。要摒棄以往工作中存在的錯誤理解和慣性做法，進一步修正管理邏輯，優化或重塑管理流程，嚴格依據經依法批準的城鎮詳細規劃出具規劃條件、核發規劃許可，不得以會議紀要、專項規劃、修建性詳細規劃、建設工程設計方案、城市設計、策劃或實施方案等代替城鎮詳細規劃作為出具規劃條件、核發規劃許可的依據。

（十三）嚴格落實城鎮開發邊界管控要求。城鎮開發邊界外不得進行城鎮集中建設，不得規劃建設各類開發區和產業園區，不得規劃城鎮居住用地。堅決遏制城市無序擴張，不符合規定情形或未履行規定程序前不得在城鎮開發邊界外違規編制實施城鎮詳細規劃，不得以違規審批或未審批的城鎮詳細規劃為依據出具規劃條件、進行土地供應和核發規劃許可。城鎮開發邊界外歷史已批復的城鎮詳細規劃原則上不應繼續實施。對于城鎮開發邊界外已審批的城鎮建設用地，按照相關管理要求納入城鎮開發邊界后，方可編制實施城鎮詳細規劃。對于城鎮開發邊界“開天窗”、細縫等情形所在區域，可在城鎮詳細規劃中統籌規劃，但應符合相關管控要求，若規劃為城鎮建設用地，應按規定納入城鎮開發邊界后方可使用。

（十四）優化詳細規劃審批調整程序。適應存量時代需求，以實現分層、分類精細化和動態化管控為目標，允許各地結合實際，研究制定詳細規劃管理規定或實施細則等，依法優化城鎮詳細規劃審批、調整程序。新編街坊詳細規劃符合已經依法公示并批準的單元詳細規劃的，可不再進行公示。各地可將詳細規劃調整細化為修改、局部調整和技術修正等情形，明確具體適用范圍和調整程序。對不涉及強制性內容修改的，可合理簡化流程，提升規劃管理效率。

（十五）加快推進城鎮詳細規劃上圖入庫。各地要依據《河南省城鎮詳細規劃數據庫規范（試行）》《河南省城鎮詳細規劃成果數據入庫要求（試行）》，加快推進詳細規劃數據庫建設，將成果納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。新編或修編城鎮詳細規劃成果應在批復后30日內完成數據庫建設，已批復或經評估繼續沿用的城鎮詳細規劃成果應于2025年底前完成成果入庫。入庫的詳細規劃成果數據后續將作為規劃條件、土地供應及規劃許可的重要依據，各地應高度重視、嚴把質量，確保入庫數據完整、準確、規范。

（十六）加強城鎮詳細規劃組織實施。各地要結合本地近期實施規劃、項目實施計劃、年度重點建設任務、土地成片開發方案等，加快城鎮近期重點發展地區、城市更新地區、重要管控節點的詳細規劃編制，做好計劃安排。各地應按照《城鄉規劃法》等法律法規規定，做好規劃編制和實施管理經費保障。市縣自然資源主管部門應加強對成果完整性、內容合規性、規范符合性的把關，保證圖件、文本、數據庫的一致性，城鎮詳細規劃成果應有注冊城鄉規劃師簽字，并承擔相應責任。省自然資源廳將加強對城鎮詳細規劃編制管理工作的監督指導，將城鎮詳細規劃編制審批、實施情況等納入自然資源督察事項。各地在城鎮詳細規劃管理中總結的經驗做法和遇到的困難問題，請及時向省自然資源廳反饋。

2025年8月29日